山东省青岛市崂山区人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁0212行初3号
原告：王成，男。
委托代理人：刘月波，山东聚享昌律师事务所律师。
被告：青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区。
法定代表人：魏福强，职务局长。
出庭负责人：杨斌，职务副局长。
委托代理人：毕健，青岛市崂山区综合行政执法局工作人员。
委托代理人：于文鑫，山东泰成律师事务所律师
被告：青岛市崂山区人民政府中韩街道办事处，住所地青岛市崂山区。
法定代表人：王少鹏，职务主任。
出庭负责人：王少鹏，职务主任。
委托代理人：刘强，该单位副主任。
委托代理人：刘洪刚，山东道安律师事务所律师。
原告王成因请求确认被告青岛市崂山区综合行政执法局（以下简称“崂山区行政执法局”）、青岛市崂山区人民政府中韩街道办事处（以下简称“中韩街道办事处”）强拆行为违法，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王成之委托代理人刘月波、被告崂山区行政执法局副局长杨斌、委托代理人毕健、于文鑫、被告中韩街道办事处主任王少鹏、委托代理人刘强、刘洪刚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2002年12月31日原告承包崂山区中韩街道郑张社区（原郑张村）的土地约20亩，原告在承包地上种植树木，桂花等，后因经营所需又投资购置集装箱结构房屋、建设围墙等设施。2018年12月5日上午9时许，被告工作人员身着城管制服，先是指挥人员翻墙进入原告院内砸开大门，又组织和雇佣约30人进入原告院内，将原告的集装箱结构房屋、围墙等强行拆除、并将原告种植的数颗桂花毁损，其他物品也毁坏较多。被告在违法强拆时，其工作人员限制原告进入现场清点物品，并拨打“110”报警，警察到达现场询问后告知是城管执法，让原告不要阻碍执法，事后原告也曾到中韩派出所报案，派出所警察也告知原告是城管执法而不予立案。被告在未作出任何行政处罚决定并向原告送达处罚决定，未告知原告相关救济权利的情况下实施强拆行为，而且被告在强制拆除过程中，不仅没有进行现场财产清点、物品交接，反而限制原告进入现场清点物品，因此，被告行政行为严重违法，且给原告造成巨大经济损失，被告应当因此进行行政赔偿。原告维护自己的合法权益，特依法起诉，请求法院依法公正审理。原告提出诉讼请求如下：1、请求依法确认被告强制拆除原告建筑物（构筑物）、集装箱结构房屋、毁损原告花木等物品的行政行为违法；2、请求判令被告对原告的损失进行行政赔偿。3、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交如下证据：
证据一、被告信用代码查询打印件2份，从全国组织机构统一社会信用代码公示查询平台(网址https://www.codsorgcn）打印，证明被告诉讼主体适格。
证据二、承包合同1份2页，证明原告合法承包郑张社区的土地，期限2003年1月1日至2023年1月1日。
证据三、设计图及价格表明细9页，证明原告在承包土地建造房屋、购置设施等投入资金约120万元。
证据四、被告违法违法强拆之前照片7张、手机视频一段，证明原告现场强拆前的情况，原告在承包地上种植树木、桂花，建造集装箱房屋并装修，购置室内桌椅、空调、酒店用品等设施，硬化地面，建造院墙等，投入巨资，因被告违法拆除给原告造成损失。
证据五、监控录像一段（2018年12月5日8：00-9:18），证明现场状况，被告工作人员身穿工作制服指挥有关人员翻墙进入原告院内砸打开大门，带领工作人员、特勤、社会人员等约30人进入原告院内，实施违法强拆行为，给原告造成巨大损失。
证据六、照片12张，录像4段，证眀被告未经法定程序，违法拆除原告的集装箱房屋、硬化地面、砖混房屋，毁坏桂花、树木，其他物品等，给原告造成巨大损失。
被告崂山区行政执法局辩称，一、答辩人不是本案适格被告，被答辩人无权起诉答辩人。被答辩人涉案违法建设于2017年被国土部门卫星图斑拍到，已于2017年4月份被拆除并恢复土地性质。2018年国土部门卫星图斑检查中，发现此处新增建筑物，被答辩人没有相关规划审批手续，中韩街道办事处组织联合执法于2018年12月5日对该处违法建设行为进行拆除。答辩人不是本案适格被告，被答辩人将答辩人列为被告于法无据，应予以驳回。二、被答辩人违法建设事实清楚。被答辩人涉案违法建设行为未经规划部门批准，已于2017年被国土部门卫星图斑发现后清理完毕，其本案诉讼中涉及的违法行为系拆除后被答辩人再次违法建设，被答辩人明知违法的情况下，屡次违法建设，其违法建设事实清楚。三、被答辩人应就损害行为、损害事实、行为与事实的因果关系承担举证责任。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》法释〔2002〕21号第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”被答辩人应当对自身诉请提出证据予以证明，如被答辩人对其所称的财产损失没有相关证据证明，应驳回其诉讼。综上，被答辩人诉讼请求无事实及法律依据且起诉对象错误，请求贵院依法驳回其诉请。
被告崂山区行政执法局向本院提交了以下证据、依据：
证据一、崂山区中韩街道办事处出具的《关于拆除王成违法建筑情况说明》一份；
证据二、《自然资源部违法用地图斑整改进展情况明细表（中韩街道）》一份；
证据三、中韩街道卫星图一份；
证据四、2017年王成违章建筑已被清理图片五张。
证据一至四综合证明：王成违法建设事实清楚，其起诉青岛市崂山区综合行政执法局主体错误，应予以驳回。
被告中韩街道办事处辩称，一、被答辩人新增违法建设事实清楚，不具有合法利益。被答辩人涉案违法建设行为未经规划部门批准，于2017年被国土部门卫星图斑发现后清理完毕。被答辩人起诉诉称的涉案建筑物（构筑物）、集装箱结构房屋系被拆除后新增违法建设，同样未办理建设规划、施工许可，未经规划部门批准，在2018年国土部门卫星图斑检查中，发现此处新增建筑物，其违法建设事实清楚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案中并不存在被答辩人的合法权益受到侵犯的情形，被答辩人无权提起本案诉讼。二、对于案涉新增违法建设即查即拆，具有事实和法律依据。被答辩人涉案违法建设于2017年被国土部门卫星图斑拍到，已于2017年4月份被拆除并恢复土地性质。2018年国土部门卫星图斑检查中，发现此处新增违法建筑物，根据省委办公厅、省政府办公厅《关于深入开展全省城市违法建设治理行动的实施方案》（2016年9月21日印发）关于“对新增违法建设实施零容忍，实行即查即拆，坚决将违法建设遏制在萌芽状态”相关规定，青岛市崂山区综合行政执法局联合中韩街道办事处于2018年12月5日对该处新增违法建设即查即拆。被答辩人明知违法的情况下，屡次违法建设，新增违法建设事实清楚。对于案涉新增违法建设即查即拆，具有事实和法律依据。三、被答辩人提出的“请求判令被告对原告的损失进行行政赔偿（约120万元）”诉讼请求，没有事实和法律依据，依法不应当得到支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，只有当国家机关和国家机关工作人员实施的行政行为被认为违法，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生赔偿问题。本案中，答辩人并不存在行政违法行为，且被答辩人起诉所称的涉案建筑物（构筑物）、集装箱结构房屋系未经批准擅自建设，无规划用地许可、建筑施工许可等，系违法建筑，不具有合法利益，故被答辩人提出的行政赔偿诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。综上，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不应得到支持。为维护城市规划建设管理法律法规的严肃性，切实改善城市人居环境，提升崂山城区环境秩序，违法建设行为应当予以严厉打击。答辩人请求法院查明案件事实，依法驳回被答辩人的起诉或诉讼请求。
被告中韩街道办事处向本院提交了以下证据、依据：
中共青岛市崂山区委办公室崂办字（2017）11号文件、中共山东省委办公厅鲁厅字（2016）40号文件各一份，该份证据均显示对新建的违章建筑实行零容忍，并且省厅鲁厅字（2016）40号文件第3条第一款载明：对新增违法建设实施零容忍，实施即查即拆。在本案中原告的违法建筑属于新增建筑，依法实施即查即拆。关于案涉房屋系违法建设相关事实的证据，是根据综合执法局提交的证据予以认定。
经庭审质证，原告对被告崂山区行政执法局提交证据质证意见如下：
对证据一的真实性无异议，但是中韩街道办事处没有认定违法建设的权限，更没有拆除违法建设的权限，而且该说明仅有公章没有经办人员的签字，不符合证据规则的证明形式。在说明中的2017年拆除并恢复土地性质没有证据支持，不能说明原告的建筑物是新增的建筑物，同时二被告参与了本案的联合执法，是本案的适格被告；对证据二、三的真实性不予认可，不能证明被告的主张；对证据四中的5张照片没有标注拍摄日期，无法证明是否是17年的照片，也证明不了现场是拆除还是重建，与本案没有关联性。
原告对被告中韩街道办事处提交证据质证意见如下：
对该两份文件的真实性无异议，但是该两份证据均不能作为被告执法的依据，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为均应当按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为应当严格按照法定程序进行，行政处罚法、行政强制法对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作出明确具体的规定，但是本案被告不分青红皂白违法拆除原告的建筑，该两份文件并不能作为被告违法行政的挡箭牌。
被告崂山区行政执法局对原告提交证据质证意见如下：
证据一、与本案不具有关联性，为打印件，真实性不予质证，应以相关网站公示为准。对证明事项不认可，原告诉讼主体的适格前提条件不是被告有统一社会信用代码，而是原告所诉行为由谁做出，我局已提交了相关证据证实我局不是适格被告主体，原告追加街道办事处的行为也表示了对我局提交证据的认可，故我局不是适格的被告主体。
证据二、与本案不具有关联性，真实性不予认可，我局并非合同相对方，无法确认真实性。证明事项不认可，是否承包土地与原告应当办理的规划审批手续无关，且合同中明确约定，原告承包土地只能进行饲养或种植，结合其提交的证据三上面明确显示，其建设的是君帝山酒店，不但提交的合同与图纸自相矛盾，更证明其未经规划审批违法建设的事实。原告也不能因为承包了土地而代替其应当办理的规划审批手续，且原告知道用承包合同来确认土地的使用权，建设时更应当办理相关的规划审批手续。
证据三、与本案不具有关联性，真实性不认可，证明事项不认可。首先，原告主体错误，我局不是适格被告；其次，原告只是提交相关设计图，图纸是否实施、价款是否交付均不得而知，且不论原告是否实际履行了该施工图，与本案、与被告均没有任何关系。既然被告已有施工图更应当办理相关的规划审批手续，但原告没有相关规划审批手续，违法建设事实清楚。与其提交的证据二租赁土地所被允许用途自相矛盾。
证据四、看不出拍摄时间、地点，与本案不具有关联性。真实性及证明事项不认可，原告既然自述建设了房屋，更应当提交相应的规划审批手续。
证据五、视频不完整且看不出拍摄地点，与本案不具有关联性，原告未提交原始载体真实性不认可，对证明事项不认可。视频中体现不出其所主张的有我局人员参与，其所谓的“制服”看不出我局的专属标志，不能证明其主张，且视频拍摄长达78分钟，视频前76分钟没有出现任何人员，只是在拍摄某个空地的静止画面，77分钟处视频内突然出现人活动的画面，但仅拍摄2分钟就突然中断，视频是不完整的，极大可能性存在人为截取、修改嫌疑。且视频中出现的人仅是站立、聊天没有任何行为，更体现不出有任何的拆除行为。
证据六、看不出拍摄时间、地点与本案不具有关联性，未提交原始载体，真实性不认可，证明事项不认可，视频只是拍摄某处倒塌房屋，视频内连人都未出现，更谈不上被告主张的我局对原告进行了拆除，且与原告提交的证据三主张自相矛盾，看不出其证据三中体现的东西。
被告崂山区行政执法局对被告中韩街道办事处提交证据质证意见如下：
对该两份文件的真实性及证明事项及关联性予以认可，着重说明中韩街道办组织的行为并不是拆除违建，而是依据上述省市区相关文件防止形成违建，是具有行政管理的属性，并不应单纯适用行政处罚法或行政强制法。
被告中韩街道办事处对原告提交证据质证意见如下：
证据一与被告二无关；对证据二的质证意见同被告一，并不能依据该证据认定案涉房屋是否合法；对证据三的质证意见同被告一，2017年5月是在省文件下发之后，属于新增的违法建筑；证据四不能证明本案的基本事实，与我们拆除行为无关；对证据五、六共同质证，视频、照片不完整与本案不具有关联性。
被告中韩街道办事处对被告崂山区行政执法局提交证据质证意见如下：
对证据一真实性无异议，但该份材料是两机关内部的情况说明，案涉违法建筑系综合执法局联合中韩街道予以拆除；对证据二、三的真实性无异议，向法庭说明上述证据均是卫星图斑；对证据四的真实性无异议，能够证明原告的违法建设事实清楚，不存在原告所称的有花木等物品。
依据本院认定的证据和当事人的陈述，本院查明如下事实；
原告在崂山区中韩街道郑张社区所属用地范围内、科苑纬四路北侧建设建筑物（构筑物）、集装箱结构房屋一处。2018年国土部门卫星图斑检查中，发现上述违法建筑物。青岛市崂山区综合行政执法局与中韩街道办事处组织联合执法于2018年12月5日对该处新增违法建筑实施强行拆除。庭审中，原告自述未办理任何审批手续。
本院认为，本案主要争议焦点有两个：一、2018年12月5日实施强拆的主体是谁；二、该强拆行为是否违法。
关于第一个争议焦点。被告崂山区行政执法局答辩称中韩街道办事处组织联合执法于2018年12月5日对违法建设行为进行拆除，被告中韩街道办事处答辩内容中也提到与崂山区行政执法局联合执法拆除新增违法建设，因此可以认定，2018年12月5日实施强拆的主体为崂山区行政执法局和中韩街道办事处。
关于第二个争议焦点。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告庭审中自述未办理审批手续，因此二被告认定原告擅自在中韩街道郑张社区新建建筑物（构筑物）、集装箱结构房屋属于违法构筑物，事实清楚。同时，二被告采取的强制拆除措施违反了《行政强制法》的有关程序性的规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应当确认二被告拆除行为违法。但因二被告拆除的是原告所建的违法构筑物，不具有合法利益，因此对原告提出的行政赔偿诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告青岛市崂山区中韩街道办事处、被告青岛市崂山区综合行政执法局于2018年12月5日强制拆除原告王成所建建筑物（构筑物）、集装箱结构房屋的行政行为违法；
二、驳回原告王成的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由二被告负担。
如不服本判决，可在本判决生效之日起十五日，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 蔡爱华
人民陪审员 王伦央
人民陪审员 林学泉
二〇一九年十二月二十日
本件证明与原件核对无异
法官 助理 修一迪
书 记 员 张 雪